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海员遗弃问题缘何难解
2019-11-21 14:35:03 来源:中国船检 发布人: 点击量:198
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      近年,海员遗弃事件数量呈爆发式增长,受到国际海事界与国际媒体的广泛关注。前不久召开的国际海事组织(IMO)法委会第106届会议公布的数据更是令人咂舌。事实上,IMO也一直致力于促进被遗弃海员获得直接有效的帮助关爱海员,倡导整个行业共同努力鼓励年轻人从事海上职业。然而,海员被遗弃事件的频繁发生显然与这一目标和宗旨相悖,特别是由于近年航运业的低迷,部分船东财务状况不佳,致使遗弃事件呈爆发式增长之势。海员被遗弃在陌生国外港口,缺少基本生活需求保证,难以迅速遣返回家。尽管《<2006海事劳工公约>2014修正案》围绕“遣返的财政担保体系和船东责任相关的财政担保体系”做出了相关规定,并已于2017年1月18日生效实施,但实际情况并仍未得到明显改变。针对这一问题,仍需持续关注,并找到更好的解决办法。

IMO/ILO关于海员遗弃数据分析
        IMO/ILO关于海员遗弃的联合数据库于2006年3月29日在ILO(国际劳工组织)网站正式向公众开放。数据库记录了2004年1月1日以来向IMO或ILO报告的发生在全球各港口的海员遗弃事件。
      2019年IMO法委会(LEGAL COMMITTEE)106届会议文件“LEG 106/4”,由IMO和ILO秘书处共同统计的数据为:至2018年12月31日,联合数据库内共列有366件已报告的海员遗弃事件,影响到4866名海员。根据目前数据库分类法方法,分为“Resolved”、“Unresolved”、“Disputed”和“Inactive” 四种。除去7例渔船事件外,其中175件案例为已解决“Resolved”,77件为有争议案件即“Disputed”,52件为不活跃案件“Inactive”,当下仍有55件未解决的遗弃案件“Unresolved”。


       从年度报告海员遗弃事件数量的角度来看,2011至2016年间报告的案例从12起至19起不等。令人吃惊的是到2017年这个数字飞跃到55起(其中22起已解决),而2018年也是居高不下,达到44起(其中15起已解决)。必须引起强烈关注的是2017年1月恰恰是《<2006海事劳工公约>2014修正案》(以下简称《2014修正案》)生效的日子,其主要内容正是涵盖要求船东提供确保遗弃船员能被顺利遣返的财务担保的强制性规定。一边是迅猛增加的海员遗弃事件数量,一边确保海员迅速遣返的财务担保要求,着实让人深思。


       2018年报告的遗弃事件中,15件涉及遗弃的船旗国未批准加入MLC 2006。而根据国际工人运输联合会(ITF)公布的数据,发生遗弃事件船舶大多悬挂方便旗。

 

事件频发的原因及影响
       海员遗弃事件频发,究其原因无外乎以下几点。一是船东确实遭遇财务危机,已无力支付船员工资以及遣返费用;二是船东为追逐利益最大化,恶意抛弃船舶及船员,这种情况经常发生在老旧船舶,当船舶价值已低于所欠船员工资和遣返费用时;三是在船舶运营中突发遭遇重大安全或环境污染事故,或船舶陷入长时间民事经济纠纷时也易发生遗弃事件。
       海员遗弃事件的发生和曝光毫无疑问对海员的职业形象有巨大的负面影响。海员被遗弃后,海员及其家庭成员的生理心理均承受巨大压力。若海员基本生活长期得不到保障,有可能危及海员生命安全,甚至引发人道主义危机。在互联网和新媒体发达的当今社会,信息传播速度及其影响力超乎我们的想象,这无疑会造成公众对海运业的负面认识,不利于年轻人加入海员和留住在职海员。船舶及船员被遗弃后,对遗弃发生地的港口国会造成很大的负担。遗弃的低标准船舶,一般都会遭到滞留,而港口国也是有苦难言。这不仅会影响周边水域的通航安全,而且会带来污染风险,特别是一些因发生事故而遗弃的船舶。此外,即使船舶在港口的安排下在泊位和锚地停留,长期的遗弃也会过度地占用港口资源,影响港口营运效率。而对遗弃船员的人道主义救济则会为港口国主管机关带来财政负担。

缘何海员遗弃事件难以解决?个人认为,主要有以下五个方面的原因
       一是涉及方众多,难以协调合作。海员遗弃事件的解决涉及众多利益方,主要的责任主体是船东、保险公司(如有财务担保)、船旗国;当然还有被动参与方如遗弃发生地的港口国以及船员提供国;除此之外还涉及参与协调的海员工会组织,当事船舶代理公司,船员派遣公司,驻当地船员提供国的领事机构等等。特别是如今航运和船员劳务全球化以及悬挂方便旗的原因,致使船旗国、船员提供国、船东所在国家、遗弃发生地的港口国分别是不同的国家。本来就有法律体系的差异,再加上空间、距离以及国家间协调等因素的制约,使海员遗弃事件解决起来困难重重。
       二是各国加入《2006海事劳工公约》及其《2014修正案》的情况也不一致,截至2019年1月4日,89个国家和地区批准了《2006海事劳工公约》,占全球航运吨位的91%以上。然而,在其中17个国家和地区虽然加入了《2006海事劳工公约》但并未批准《2014修正案》。因此,造成在实践案例中出现多种情况,例如被遗弃船舶的船旗国和遗弃发生地港口国都加入了公约及修正案;或者其中一方加入了修正案而另一方没有;再或者双方都没有加入等等。这种复杂的批约情况导致了践行统一标准中出现障碍,使事件解决的难度增大。
       三是港口国出于遗弃船舶的安全和污染风险角度考量,间接导致遗弃船员难以遣返。如港口国加入了《2014修正案》,报告发生遗弃的船舶一般都会被开展港口国监督检查,并遭到滞留。遣返问题涉及到换班船员上下船,如果船员全部下船,空船将成为浮动的危险物。船员难以遣返或延误遣返是由于港口国拒绝允许被遗弃的海员离开船舶,这将会导致船舶配员不足和无人值守,带来巨大的安全和污染风险。同时,也拒绝协助安排替换或看守船员,或拒绝为遗弃的船舶找到安全的泊位,因为这样会给主管机关带来行政和财务负担,占用港口资源。这无疑使事件的解决雪上加霜。例如,遗弃在印度加尔各答港的“联合女神”轮,尽管经过船员提供国领事馆的协调,印度方面愿意就船员回国提供相关便利,但是仍然要求船舶必须满足“最低配员”,船上应当最少保持17名船员。新船员不上船,旧船员就无法下船。
       四是船东和保险公司在对海员被遗弃认定和理赔上的不同认识以及扯皮,使处理过程缓慢,难以迅速解决。现实中,尽管有些船舶按照公约及修正案的要求办理了财务担保,但在具体的理赔过程中,并不是一帆风顺。首先,对遗弃发生的认定,部分案例中保险人认为船东并没有灭失,船员仍可以联系上船东,并没有完全断绝联系,只是船东不愿付钱安排遣返,把包袱甩给保险人。其次,在一起案例中,理赔范围的认定有很大不同,保险公司只愿意支付船员遣返的费用,却对支付船员欠薪和保障基本生活所产生的费用并不那么痛快,即使部分船员已被遣返回家,也并不能拿到全部应得的报酬。
       五是法规本身的不完善。2014修正案虽然明确了处理海员遗弃的责任主体和优先顺序,但是没有具体的指南或文件说明海员遗弃事件处理的程序步骤以及如何开展协调合作。2014修正案规定如船东未能为有权得到遣返的海员安排遣返或负担其遣返费用,则船旗国应该负责安排遣返和承担费用;如船旗国也未能做到,则港口国或船员提供国可以承担船员遣返的责任,描述时船旗国是应当(shall),而港口国和船员提供国是可以(may)。但就三方具体如何开展合作没有涉及,也没有另外的指南或文件来指导各方就救助被遗弃海员行动,造成实际中各方消极被动,行动不一致。

解决路径
       一、积极推动2014修正案的接受与实施。加大港口国监督对2014修正案要求的关于海员遗弃的财务担保证书的检查力度,考虑到港口国检查的无优惠原则,无论其船旗国是否已批准公约或2014 修正案,对于航行于批约国港口的船舶为避免PSC滞留,就必须要取得符合MLC2006及2014 修正案要求的财务担保证书或相应证明文件。显然有保险的总比什么都没有的好。船旗国,港口国和船员国三方都加入2014修正案,会使海员遗弃事件的解决变得相对容易。
      二、重视发挥IMO/ILO关于海员遗弃联合数据库的作用。IMO及其各成员国在法委会第105次会议上一致认为联合数据库在解决海员遗弃事件上发挥了重要作用,是最有效的工具之一。信息的对外公开和舆论压力无疑会促进船东、保险公司和船旗国尽快解决事件。此外,数据库的管理方IMO或ILO也会通过外交渠道对有助于事件解决的各方主管当局施加一些压力。再者,通过数据库为各方提供一个信息沟通平台,并为后续事件的解决积累有效实践经验。当然,目前数据库仍存在一些不足之处,需要进一步完善,譬如信息的更新和报告。
       三、制定关于解决海员遗弃事件的合作机制指南。海员被遗弃事件后,各利益相关方之间的有效协调、沟通机制是很有必要的。建议制定处理海员遗弃事件时的工作程序框架,就各方如何开展救助行动进行指导,提升合作效率,更好的保障14修正案的落实。
      四、在对于被遗弃海员的救助行动中,应尽量避免港口国和船员提供国的利益不受损害,确保其为尽快救助遗弃海员而垫付的费用享有追偿权。无论是向船旗国或船东追偿,或是在遗弃船舶被依法拍卖后的优先受偿,都是尽量降低港口国和船员提供国的在这方面的行政和财务负担,加快事件解决速度,确保海员能早点回家。


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