一、什么是“非法营运”

“非法营运”实际上并非法律概念，在现有法律法规中无此概念。“非法营运”源于表达方便而形成的习惯用语，相比“黑车”及“打黑治违”中的“黑”还算相对准确。“非法营运”其法律的表述为“非法从事道路运输经营”，一般认为是指“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”的违法行为，其不包括非法的道路运输站场经营和其他相关经营活动。

二、非法营运的概念

“非法营运”是与“合法营运”相对应，搞清楚什么是合法的道路运输经营就清楚了哪些是非法的道路运输经营。关于道路运输经营的主要法律规定有：

（一）《道路运输条例》第二条第二款规定，前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营；

（二）《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条规定，道路客运经营是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动；

（三）《道路货物运输及站场管理规定》第二条第二款规定，道路货物运输经营是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路货物运输活动。

（四）《重庆市道路运输管理条例》第八十一条规定，道路运输经营是指以营利为目的，利用客运、货运车辆为社会公众提供道路运输服务的行为。

因此，合法的道路运输经营具有具有服务对象的不特定性（社会公众性）、服务内容的特定性（道路运输服务）、服务目的营利性、服务工具的特定性以及需要政府许可特许经营等特征。故非法营运与合法营运从法律上看，其实质区别就是未经许可，其他特征都具备。

由此将其定义为：非法营运是指未取得道路运输经营许可，以营利为目的，利用客运、货运车辆为社会公众提供道路运输服务的经营行为。

三、非法营运违法行为的法律构成要件

在民事侵权和刑事法律领域，从违法犯罪主体、主观要件、客体、客观要件等各方面有着非常完备的构成要件，用以区分罪与非罪，侵权与否，但很少看到行政执法领域有此类论述。笔者试图从法律要件层面来分析和区分非法营运行为的法律界限：

（一）违法主体为自然人和单位。非法营运的主体可以是自然人，也可以是法人和其他组织。即处罚对象包括自然人、法人和其他组织。需要注意的是，一些所谓的“社会组织”（如“某县至某区联营组”）是自然人自发组成，应以自然人论。若是法人或者其他组织从事非法营运，虽然也有具体从事营运的人，但违法主体应该是该法人或者组织。

（二）主观上是以营利为目的。只有营利是当事人从事道路运输之目的才构成非法营运，此处的营利宜作狭义理解，即是从道路运输行为中谋求利润。除特殊情况外，一般不宜扩大至商品、广告、融资等相关收益。同时，"营利”只作动词，即“谋求利润”，指通过经营赚取利润，不同于“赢利”、和“盈利”。因此，判断的关键不在于结果是否营利有钱赚，而在从事道路运输的目的是追求利润。

（三）客观表现为未取得道路运输经营许可，利用客运、货运车辆为不特定公众提供道路运输服务运输。这里需要从四个方面注意理解：

1.未取得道路运输经营许可。未取得道路运输经营许可主要表现为两种情况：一是未取得任何道路运输的许可从事客货营运。二是取得部分营运许可但超范围从事客货营运。对于第二类超范围经营的，若法律有特别规定的应按特别规定予以认定，不应以非法营运进行处罚。

2.工具为客运、货运车辆。客运、货运车辆由于散见于各个法律及标准中，其法定范围因适用不同法规而有不同范围的界定。如：《道路交通安全法》、《道路运输条例》、《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2012）等均有不同表述，此处应以合法营运中的客运车辆、货运车辆类型为宜，一般不应扩大至功能不在客运或货运的车辆。比如，专项作业车可能临时性会载货，也可能载人。当然，重庆特有的“棒棒”（为居民提供挑搬行李）人工运输货物、农村农民用骡子帮村民驼货谋生及北方马车运输等不是以客运、货运车辆进行的道路运输，不应纳入。

3.服务内容为道路运输服务。道路运输，是指以车辆为运载工具在道路上实现人和物空间位置变化的活动。首先要与其他运输方式区别，不是以道路为载体的运输服务不构成非法营运，如管道运输、水运与航空运输等。其次是与运输相关服务相区别，如：搬运服务、汽车租赁、代驾劳务等。再则，这里的“道路”应有所限制，应该是指公共道路，主要包括公路和城市道路，与《道路交通安全法》意义上的道路范围基本一致。同时，应注意与机场、大型港口、旅游景区、大型厂区、建设工地和校园等相对封闭区域内的道路相区别。

4.服务的对象是不特定的。公众在法律逻辑上是一个抽象的群体概念，其外延既包括自然人，也包括法人和其他组织。社会公众是除自己及与自己有相当关系或一定交往的人（或团体）以外的人群。在执法实践中，很多执法人员取证问的最多的就“你是否认识乘客”，这实际上就是对服务对象是否属于社会公众的一般性判断，虽不很严谨，但简单易行。在具体调查处理时，还应全面调查，综合判断。

（四）侵犯的客体是道路运输市场秩序和人民生命财产安全。为了保护人民群众的生命财产安全，政府对道路运输市场实施许可管理，公共客运实施特许经营许可。非法营运的进入，不但打乱了政府运力投放，且因车辆、驾驶人及保险等未实施准入，降低了道路运输营运市场标准，危及交通运输安全。因此，非法营运的违法行为不但扰乱了道路运输市场秩序，而且侵犯了人民群众的生命财产安全

以上四个法律要件缺一不可，否则不构成非法营运。

四、几类常见案件性质的界定

（一）法律特别规定的情形。非法营运，实际上属于一个小的“口袋罪”，其与非法经营罪类似。当法律对非法从事道路运输的情形有特别规定的，应按照法律规定的违法行为及法律责任定性处罚。比如：全国有统一规定的非法从事网约车、擅自从事班线客运、超越许可事项从事道路客运等。而在公交车、出租车等方面，往往在地方法规和规章中有特别规定，各地政策不一，这时应以地方特别规定定性处罚为宜。

（二）关于拼车的性质。拼车，也称合乘、顺风车。典型的拼车，一般表现为自然人利用自有小型客车，在工作地与居住地行车线路沿线搭乘相对固定同行乘车人，与乘车人分担一定费用的合乘出行方式。这类典型的拼车有以下几个特点：一是拼车的主体限于自然人之间，单位的车、借租的车从事所谓的“分担费用”不属于拼车。二是运输的目的在于“分摊、分担”车辆费用，不是营利。三是客观表现为相对特定线路、特定公众和特定费用，与不特定社会公众有明显区别。执法实践中，私车载自己邻居、朋友顺路上班，邻居、朋友过意不去分摊油钱的情形，因服务对象是有特定关系，目的是分摊费用，故不属于非法营运。

（三）偶发性、临时性载客（拼车）的性质。现实中，这类行为有很多种，难以一并界定。一般可分为短途和长途的临时性出行拼车。短途类如：张某驾驶自有车辆送妻子到机场，途遇或预先约定同样到机场的李某一同出行，李某分担一定费用。长途类如：张某因临时有事由重庆到万州，搭乘同行乘客，乘客支付费用。执法实践中还有很多种，考虑到监管手段的限制，这类行为应从当事人出行目的、乘客是否为出行线路沿线特定的人及支付费用多少这几个方面趋严把握。一般而言，存在不顺路专程接人、固定的线路、定期的频率、与营运车票价对等、合乘超过2人甚至4人等情形的，应该认定为非法营运进行处罚。若确系临时性拼车，不应认定为非法营运定性处罚。

（四）景区、商家的免费接送车。重庆许多农家乐及永辉等超市出现了很多免费接送顾客的服务，商家租用或者自购车辆在相对固定线路针对到店顾客提供免费接送服务。根据非法营运的法律构成要件，其主观目的是为了增强景区和商品的竞争力，没有通过道路运输直接营利，服务对象是特定的顾客，不宜直接定性为非法营运。当然，景区或者商家是通过购买第三方运输服务，那么第三方必须有营运资质，否则第三方应以非法营运论。同时，这类车辆是否超出特定线路、特定对象和变相收取费用需要特别注意，都将直接影响案件定性。那么，对应的商家送货上门服务，农民运输自家水果到农贸市场销售等都不宜认定为非法营运。

当然，非法营运在十分复杂的一类案件，某一个因素发生改变就会影响案件的定性。在实践中，应该坚持个案分析的原则，不宜直接就某类案件概括定为是或者非。同时应坚持重点打击惯犯、累犯等对道路运输市场秩序危害大的行为，对存有争议、群众认可和危害性不大的非典型的这类案件，应该全面调查取证，慎重定性和处罚。